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近年來,隨著社會轉型、經濟轉軌、經營形式日趨多樣化,尤其是去年以來受全球金融危機的影響,各地在開展消防監督執法工作時凸顯出諸多薄弱環節,火災形勢日益嚴峻。在此新的歷史條件下,如何依據新修定的《消防法》解決當前消防監管難題,保障社會穩定和經濟可持續性發展,已成為亟待考慮的問題。對此,筆者根據工作實際進行淺析。
一、依據新《消防法》開展監督執法的難點一是社會各界“依法治消”認識不足。
1是相比其他一些行業法規,新《消防法》今年5月1日才正式實施,其宣傳力度還不夠大,社會影響面和影響力相對較小。很多群眾認為消防法規自己都懂,不就是報警、逃生、留好防火門么,誰不會啊？一些單位甚至還抱著僥幸的想法：那么多家單位,著火的畢竟是極少數的,自己應該不會那么“倒霉”。更何況,貫徹執行《消防法》如何比的上“發家治富”那么實在,由此導致各地依據新《消防法》開展監督檢查和自查工作說起來重要,做起來次要,忙起來不要。
2是執法人員自身素質有待提高。依據新《消防法》開展消防監管工作的效果好壞,與完成任務的載體即消防監督執法人員密切相關。素質較高的,能夠深刻地領會法規條文的重要思想；素質較低的,則會影響法規的貫徹和執行。目前,各地都有少數執法人員執法能力不強、業務素質不高,有的流于形式,檢查不細致,不能發現問題；有的對檢查發現的隱患整改程序不規范,只限于口頭傳達、要求,未能以書面整改通知書的形式要求相關部門人員整改；還有的在案件定性上把握不準違法性質、在筆錄制作上偏移詢問重點、在證據收集上缺乏有效措施、在處罰的裁量上難以把握幅度；更有甚者在執法過程中避重就輕,畏難懼煩,工作效率低下,工作方法簡單粗暴,致使消防監管工作遇到“瓶頸”。
3是執法過程存有諸多制約因素。為了地域發展和獲取更多的財政效益,地方政府和行政機關不斷加大招商引資力度,經常對一些會“下金蛋”企業進行不應有的“保護”,甚至不惜作出干擾消防執法的規定,置《消防法》于不顧,致使招商引資過程中經常會出現“重經濟效益、輕消防安全”的現象,有的甚至采取“保姆式”服務,把發達地區在開放初期干預執法的錯誤做法當成法寶照抄照搬,比如：“先發展后規范”、“先上車后買票”,甚至“不買票”等。更有甚者因追逐個人政績,不按法規辦事,對待外來投資者,合法非法一律不準過問、辦證辦照一路放行,項目完工前要求扶上馬,項目完工后還要送一程。消防部門礙于地方政策、礙于關系,無法大刀闊斧、理直氣壯地開展消防監督執法工作,只能睜只眼閉只眼,結果消防隱患總是無法得以徹底整改。
二、分析當前狀況出現的原因綜合分析發現,之所以出現這些難點,主要因為以下幾個原因：
1是宣傳培訓力度太小。因經費等各種因素制約,新《消防法》及配套法規的宣傳、培訓教育工作始終停留在傳統的模式中：消防部門一家在唱“獨角戲”。尤其是一些單位對消防工作認識不足,感觸不深,在消防宣傳、培訓教育方面不愿投放足夠的經費,進而有意或無意地忽視了新《消防法》的宣傳教育。同時,一些消防監督人員自身也放松了培訓學習,疏忽了對消防行政執法經驗的總結和積累,不吃透國家有關消防法律法規的立法宗旨、立法原則和基本精神,不掌握調查取證的基本方法,不熟悉消防行政執法程序,不知曉執法要素和環節,造成執法被動。
2是評估考核力度缺乏。在消防監督執法過程中,由于缺少行之有效的考核機制,沒有硬指標,造成部分執法人員對消防監管工作抱著被動、冷漠的態度,一些地區將消防行政執法作為一項可為可不為的軟任務,沒有列入全年考核指標,對消防違法行為存在多查處、少查處、不查處一個樣的現象。有的即使列為全年考核指標,但考核不連貫,存在年初時松、年底緊,年底考核抓突擊的現象,嚴重挫傷了嚴格執法、勇于執法的單位和個人的積極性。另外,消防行政執法缺少行之有效的監督機制,存在拿原則做交易,以收費代處罰,辦關系案、人情案等現象,甚至發生執法枉法、以執法謀私利等違法違紀行為。
3是匯報溝通程度不夠。當前,一些地區消防監督部門存在多重顧慮,行政執法失之于軟,失之于寬,對發現的消防違法行為因地方政府領導的干擾而該立案查處的不予立案查處,該從嚴查處的降低標準處理,不敢理直氣壯地開展消防行政執法。不能夠及時跟政府領導和上級公安機關積極匯報溝通,不能將新《消防法》的有關內容廣泛宣傳到各機關單位,在思想上存有消極抱怨的心態。四是對熱情服務理解片面。近年來,全國各地都提出了為行政相對人熱情服務這一目標,建立服務型消防機構已成為時代的主題。然而,由于部分消防監督執法人員對管理方式的片面理解,導致錯誤地認為“熱情服務”就是“放松監管”,嚴格執法就不是“熱情服務”,把服務和執法放到了對立面。置《消防法》等法律法規于不顧,對該依法查處的消防違法行為不去立案查處,助長了各類消防違法行為的發生。
三、依據新《消防法》實施有效監管的對策思考一是建立健全工作機制,構建社會化監管格局。
1是新修訂的《消防法》對消防工作進行了重新定位：按照政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的原則,實行消防安全責任制,建立健全社會化的消防工作網絡。從中我們不難發現,要達到消防監管社會化,就必須協同社會力量,整合社會資源,不斷加強各部門間的執法聯動,進一步健全聯席會議工作制度,形成各司其職、齊抓共管的消防工作機制,共同查處各類消防違法行為,整治火災隱患。同時,消防部門要積極向政府溝通匯報,通過國家行政手段,真正將消防工作內容與各級政府、各部門的工作內容緊密結合起來,確實把消防工作考評當成政府政績考評的重要內容抓好落實。
2是細化完善配套規章,提高法律可操作性。新《消防法》實施以來,部分條款在實際操作中有待于進一步明確,因此,建議有關部門積極開展調研,盡快細化完善新《消防法》的配套規章制度,并制定相關司法解釋,明確操作辦法。要從現階段實際情況出發,考慮分行業、分階段、分步驟地開展消防監管,防止波動,穩步推進,確保新《消防法》順利有效實施。針對法條中一些概括性強,比較模糊、籠統的法律術語作出明晰的解釋,以便實際操作；對基層反映出來的問題要進行明確,進一步規范監督執法的行為。
3是深入開展宣傳培訓,提升社會監管效能。消防工作強調預防為主,而宣傳培訓教育正是預防火災的最根本舉措。新《消防法》頒布實施后,社會各界對相關規定還不是十分了解,消防機構應把其納入重要工作內容,結合當前消防宣傳“六進”和消防站對外開放,大力開展多種形式的宣傳培訓教育工作。要積極發動工會、婦聯、共青團等社會力量,建立群防自治網絡,逐步形成全社會齊抓共管“大宣傳”、“大培訓”的宣傳教育新理念和新機制。要充分利用新聞媒體、公眾信息網絡,拓寬渠道,開辟消防宣傳陣地,根據重點時段、重要季節、重點人群開展有針對性的消防法規宣傳。此外,消防部門還應主動向政府宣傳消防法律法規,贏得政府部門對開展消防行政執法的理解和支持。
4是加強執法隊伍建設,增強消防監管能力。消防監督執法質量高低取決于執法人員的素質。要想改變當前監管被動的局面,必須從強化人員素質這一源頭抓起,進一步加強消防監督執法隊伍建設,優化人員配備,強化經費保障,提升執法水平,通過培訓等形式,不斷提升消防監管人員執法能力和質量,造就一支“懂法規、精業務、紀律嚴”的公安消防執法隊伍。同時,要積極轉變消防力量增長方式,大力發展以派出所消防民警、政府專職消防力量為主體的多種形式消防隊伍,形成全面覆蓋的消防監管體系。 |
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